社会组织是社区治理的有效载体

　　党的十八大提出了完善基层民主制度、加强基层社会管理和服务体系建设的战略部署，十八届三中全会《决定》首次把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，从而开启了一个新的国家治理时代。20世纪70年代末以来，世界范围内的城市环境、社会问题日益突出，社区治理被作为具体的社会管理得到国际社会的普遍认同，而得到全面加强，社区治理以一系列全国性、地方性、社区性规划为指导，在政府的指导下，以社区公众的广泛参与为依托走向制度化、规范化、公众化。无论是上世纪90年代提出的“社区建设”还是在整个过程中发生的社区治理模式的变迁，都与我国当时整个社会环境的变化和政府转型的需要是分不开的。一方面，伴随着单位制的解体，城市居民逐渐由“单位人”转变为“社区人”，推进社会发展的大量事务需要在社区落实，因此发展和完善基层社会的功能势在必行；另一方面，市场经济逐步建立，国家的政治体制和经济体制面临改革，迫使政府转变职能，把管理社会工作的职能转到社区。这既是一次由政府推动的社会体制改革，通过培育社区社会组织，形成政府与社会组织共同服务和管理社区的过程，实现由单位体制主导转向社区体制主导的过程，也是一次“自下而上”的解决人民群众需求的变革。在这个过程中，由于政府和社区权能配置方式的差异就出现了基层社区治理模式的变迁。

　　社会组织的发育状况不仅是衡量一个国家和社会自由发达程度的标志，也是社会发展和公民权利的客观需要。根据发达国家的发展经验，只有大量的组织参与到公共服务和社会管理实务中，才能有效弥补公共服务及社会管理的“市场失灵”和政府“缺位”，形成政府与民间“共同治理”的结构，从而推动传统政府向现代公共服务型政府转变。因此，社会组织的发展状况是政治文明程度的重要指标。一个国家的社会组织发展越好，说明这个国家的政治文明程度越高，反之则说明这个国家的政治文明程度较低。

　　安东尼·吉登斯认为，随着全球一体化的加速，资本主义国家的社会问题日趋严重，只有社区建设才能解决公民素质的问题，而国家则是社区建设的协作者与监督者，“根据情况的不同，政府有时需要比较深入地干预公民社会的事务，有时候又必须从公民社会中退出来。此时，社会组织在社区治理中的重要地位就被凸显出来了。”对于现代社区治理来说，社区是一个有效载体，而社区这一载体要想充分发挥其作用，又离不开组织因素。我们知道，原子化的个人是松散的，很难实现有效管理，不能形成团体的力量。而组织不仅可以实现社区居民的有效管理，还可以将社区居民的力量拧成一股“绳”。同时，社会组织与社会参与往往是紧密联系在一起的，都是政治现代化的表现形式，提高组织化程度往往是为了加强社会参与。美国社会学家阿历克斯·英克尔斯认为，“政治现代化是经济现代化和社会现代化的前提条件，公民能够积极投入到政治活动中去被看；做是现代化的一个重要特征”。由此可见，政治参与和社会参与对于现代社会治理来说是非常重要的，而组织化是推进社区居民政治参与和社会参与的有效手段。

　　社会组织的发展不仅要受到国家自上而下的作用，也会受到社会自下而上的作用。因此，社会组织的发展情况取决于国家与社会之间力量的权衡。国家与社会的关系有两个极端化的理论框架：一个是“国家中心主义”——．在国家与社会关系上以国家为中心，国家具有超强地位和能力，当国家利益与社会利益发生冲突时，以国家利益为重。在“国家中心主义”理论框架下形成的管理体制是以国家为中心的；另外一个是“社会中心主义”——在国家与社会关系上以社会为中心，社会具有超强地位和能力。在“社会中心主义”理论框架下形成的管理体制是以社会为中心的，其结果必然也是社会组织的发展完全服务于社会。虽然当前社会力量不断发展壮大，但是，从整体来说，当前的国家与社会关系更多的还是表现出明显的“国家中心主义”特征，因此，社会组织的发展更多的还是服务于国家的。这就使得社会组织的自下而上性特征大大弱化，没有很好做到切实服务于社区居民，进而不利于社区治理工作的顺利开展。

　　对于社区治理来说，社会组织是一个非常有效的重要载体。社会组织可以涵盖社区社会组织、物业管理机构、专业合作经济组织等组织类型。社区治理的效果如何，与社会组织能否形成合力、有效发挥作用直接相关。在现代社会个人日益趋向原子化，这对于社区治理来说是非常不利的。如果社区居民处于原子化状态，政府要想对其实现治理是非常困难的，这就犹如一个一个的“土豆”，如果散落在地上，你要一个一个的捡起来是很费时费力的。社会组织就犹如一个一个“麻袋”，通过社会组织将社区居民装入“麻袋”当中来实现有效的社区治理，这还是比较切实可行的。可以说，能否形成一个完善的社会组织体系对于社区治理来说至关重要。社会组织在社区治理中拥有政府职能部门所不具备的优势，是做好社区治理工作不可或缺的重要力量。目前，社会各界对社区治理的支持力度在逐步加大，涌现出了许多积极参与社区治理的各种社会组织。但是，从社区治理对社会组织的需求来说，社会组织的发展还是不够的，还需要进一步强化社会组织在社区治理中的作用。因此，一方面，在社区治理工作中，需要引入更多的社会组织。另一方面，需要不断强化社会组织的力量，使社会组织在社区治理中更好地发挥作用。

　　加强社区各类群体性组织的建设工作是非常有必要的。当前，随着经济社会的快速发展，社区居民的需求越来越多元化，因此，在社会组织的发展过程中，就面临一个如何处理好社区居民的多样性需求和一致性需求的关系。而社区居民多元化的需求往往与其群体特征有着紧密联系。这个群体可以有多种分类方式，例如，根据年龄可以将社区居民分成青年、中年、老年，根据性别可以将社区居民分成男性社区居民、女性社区居民，根据兴趣爱好可以将社区居民分成阅读爱好者、广场舞爱好者、文艺爱好者、体育爱好者等等。那么根据这些不同的分类方式就以成立各种不同的社区群体性组织。应该说，社区在这方面已经做了不少的工作，组建了很多这种类型的群体性组织，但是，这类社会组织的精细度和精准度还是不够的。因此，一方面，还应进一步精细化群体性组织的分类标准，更好地结合社区居民的实际需求。另一方面，还应进一步精准化群体性组织的定位，做到“精确制导”，更好地服务于不同需求的社区居民。

　　为了有效发挥社会组织在社区治理中的作用，必须要建立多种有效的社会组织扶持机制。根据事物发展的内外因规律，我们可以从内因和外因两个方面来建立社会组织的扶持机制。从内因来说，要实现社会组织的发展，必须要加强社会组织的自身建设，提升社会组织的能力和行动力，可以说，这是一种“造血式”的扶持。从外因来说，要实现社会组织的发展，必须要建立一系列的外在扶持机制，可以说，这是一种‘‘输血式”的扶持。对于政府来说，“造血式”的扶持难度更大，当前政府所做的更多的是“输血式”扶持。在这方面，国外很多国家“造血式”的扶持做法也是非常值得我们借鉴的，例如，以购买公共服务的方式扶持社会组织成为近年来发达国家的普遍做法，也逐渐成为政府资助社会组织的主要方式。购买公共服务既包括政府将现有的部分职能转移给社会，又包括从社会购买政府目前还没有提供的服务。公共服务通常采取“公开招标、合同运作、项目管理、评估兑现”的方式外包给社会组织。应该说，“造血式”的扶持更加有利于社会组织的长远发展，而当前我们对社会组织的能力与行动力的扶持还是比较欠缺的。要建立全方位的社会组织扶持机制，“造血式”的扶持方式是不可或缺的。在建立多种有效的社会组织扶持机制的基础上，还要让这些社会组织形成一个完整的体系。这一组织体系不仅要实现服务的全覆盖，满足“横向到边、纵向到底”的要求，还要实现在服务上的分工合作，以达到资源的优化配置。

（作者系北京大学城市治理研究院副院长兼秘书长）

原载2016年11月28日《中国社区报》（中华人民共和国民政部主管）