社区是国家治理的基本单位，在城市的政治、经济、文化、社会生活等方面承担着重要的使命。加强社区建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容；一方面，社区治理是解决基层社会矛盾和应对基层社会问题的起点，通过社区治理来谋求社会发展已成为世界发展的新趋势；另一方面，随着工业化、新型城镇化以及人口流动，构建新型社区治理模式已成为迫切的现实需求。

社区治理是国家治理的基础性工程

　　国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。

　　善治则是国家治理的理想状态，是使公共利益最大化的社会管理，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的最佳关系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出：法律是治国之重器，良法是善治之前提，这一论述为国家治理融入了良法善治的基本价值。

　　实现善治目标，就必须建立与社会经济发展、政治发展和文化发展要求相适应的现代国家治理体系。在国家治理体系的现代化进程中，社区治理具有基础性的地位和作用。我国城乡社区建设操作领域所界定的社区，大都是指居民委员会辖区和村民委员会辖区共同体，属于基层法定社区范畴，是现实社区的重要表现形式。透过社区，人们能够观察到千变万化的社会现象，能够倾听到社会各界发出的吁求。社区承担着构建基层社会治理结构体系的使命，它直接面对社区民众，了解社情民意和群众需求，能够做到及时提供服务、解决问题。要完善和提高国家治理制度设计和制度执行，就需要有立足于社区来构架现代国家治理体系的意识。

城市社区治理面临的挑战

　　在推进社区建设过程中，我国各地出现了上海、汉江、宁波、青岛、南山等各具特色的社区管理体制的改革实践和创新模式，这些模式为当前城市社区治理改革提供了实践探索和理论启示，但仍存在诸多问题尚待解决。

　　明晰社区治理中政府的角色。政府在社区治理实践中存在主体角色错位或迷失的突出问题，由此产生了社区治理矛盾张力。政策上国家主张社区自治，减少政府的干预，而实践中，政府却或多或少不自觉地向居委会下达行政指令；居委会组织行政化、科层化、职能多而杂的弊端使其自治功能难以展现；街道、区、市各级政府部门基于条块分割的行政管理体制以行政强权介入社区权力秩序中，损害了社区生活层面的公平正义。理顺矛盾，协调冲突，最重要的一条就是对作为社区治理主体之一的政府角色进行再定位，必须在制度、机制与观念层面有实质性突破与创新，否则社区治理就会有诸多不确定因素。

　　培育社区社会组织，完善社区治理形态。培育社区社会组织是建构“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会建设格局中的一个不可忽视的重要组成部分。一般情况下，政府组织和社会组织共同组成了完整的社区组织，合理的社区组织体系影响着社区治理形态。社区的社会组织是以满足社区居民的公共需求为导向，由居民自发成立并自愿参与，以公益（利）或互益（利）为目的的社会组织形态。我国社区社会组织一般涵盖文体、环境、便民、志愿服务、公益等领域，主要由本社区的居民或单位发起成立，基于满足社区居民的内在需求，产生于社区、活动于社区、服务于社区。社区社会组织能促进居民的横向联系，增进社区社会资本累积效应，将一些问题在基层和社区解决，从而提供社区治理的成效。

　　建立相应的社会运行保障机制。社会运行机制是社会运行规律的表现方式。在社会转型过程中,探索并把握社会运行规律对于社区建设具有重要意义,只有遵循着社会运行规律,社会实践才能顺利进行。我国城市社区治理缺乏有效的保障机制，主要体现在规划投入机制不健全，法律法规机制不健全，领导组织机制和工作机制不健全，人才激励机制不健全，评估监督机制不健全。完善综合投入、法律法规、人才激励等社会运行保障机制，是我国城市社区治理、科学发展观的内在要求，是社区治理工作规范化、制度化和常态化的有效保障。

城市社区治理机制创新：协同治理

　　在十八届三中全会的决议明确了社会治理的发展方向、实施途径和最终目标：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”

　　国家治理体系中的城市社区治理就是基于社区利益分化、社区矛盾突出和传统行政管控失效的状况而实行的国家权力活动，社区治理的实质应该是社会管理的创新而不仅仅是为了对社会的控制。在社区治理实践中，先后涌现出“一核多元，融合共治”、“多元参与，协商共治”、“幸福城市，共同缔造”等创新的社区治理模式，其共性在于协同各方力量，发挥协同治理资源互补的优势。这也正是顺应社会变化的一种治理模式。

　　协同治理是指在一定范围内的公共生活共同体中，各权力主体形成一个开放性的整体系统，通过行政、法律、经济、科技、舆论等手段，使公共生活共同体诸要素之间统一协调、相互配合、共同作用，产生一个有序的协作系统，实现对社会公共事务“整体大于部分之和”的治理功效，最终达到维护公共利益的目的，因而是城市社区治理的理想模式。

　　协同治理是多中心、多主体的社会公共事务治理模式，其更本质的理论基础是“复杂性管理”范式，或者“以复杂性为基础的管理方法”。具体到中国的城市社区协同治理，是当代中国政府与社会间关系的现实写照，是在一定的地域范围内由党和政府与社区组织、非营利组织、辖区单位以及社区居民通过合作方式组成协同治理系统，聚焦于解决公共问题，创造公共生活的稳定和谐，从而实现公共利益的最大化，协同推进社区的可持续发展。

　　参与社区协同治理的主体主要包括：政府、社会组织、企业、居民等；参与社区治理的动机源于个人的利益需要或者是出于维护和保障公共利益的需要，即利益需求是协同治理的源动力。治理本质上是对利益关系的协调。一般而言，城市社区协同治理运行遵循问题呈现、利益赋予、动员和协商等四个步骤。

　　找出社区治理的关键问题，让所有治理主体共同面对并予以回应和解决，是协同治理的题中之意。各治理主体建立常态化的沟通机制，针对社区问题设立治理目标。政府通过鼓励、引导、支持、协助等方式，在人、财、物、政策等方面向其他治理主体（如：社会组织）等赋权，社会组织则及时搜集民意、反映民意并与政府沟通，建立多元、共治的社区治理模式。在社区治理运作过程中，可依托社区论坛、讲座等载体，发挥社区里的各类人才的才能，集思广益，调动居民承担更多的责任的积极性，持续参与公共事务。在社区民主协商的参与机制下，让每个居民有机会表达自己的利益诉求，让社会组织参与民主政治，表达相关集体、组织的利益需求，形成整合利益、和谐有序的局面。

　　在国家治理语境下，构建协同治理的城市社区治理机制，可以采取以下路径：

　　优化社区权力体系。社区权力体系结构是社区治理结构的核心，由行政性、经济性、社会性社区组织组成的社区权力体系相较于单一的行政性组织独大的结构，更利于权力运行的稳定。权力体系优化导致治理主体多元化，有利于形成“国家－社会”良性互动关系，不断促进和完善基层社区治理网络，进而提高治理效能。

　　再造社区社会组织。社区组织再造的逻辑前提是政府“再造”：政府再造以及职能转变给社区社会组织的培育发展提供了平台，因为社区社会组织是政府职能转变的重要承接者。两者是相辅相成，这种关系多是基于协作形式。因此，将政府管不了、管不好、不该管的社会公共事务转移给社区社会组织承接，既能提高公共服务效率和质量，也为社区社会组织在社区治理中寻求到机会和空间。

　　社区组织再造主要是以承接政府转移的职能为目标，将绩效管理、激励机制引入社区组织发展，使以社区组织能借鉴企业化组织管理模式，从而获得可持续的组织发展动力。

　　建立多元参与机制。社区参与水平不高是社区治理中面临的突出问题之一。利益兴趣、参与效能、组织化管道、信息沟通与利益诉求表达机制都会影响到居民社区参与情况。提高社区居民的参与，必须在社区参与内容、参与平台、参与制度等方面有所创新，议题内容要反映居民的迫切需求，通过建构“民生事务参与、结构化平台提供、刚性制度供给、党政群对接和社区居民意见建议落实”这一完整的参与“链条”来解决社区参与群众积极性不高的难题。

　　社会资本主要是由公民的信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主观世界观所具有的特征，社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络。理论研究与实践均表明，“一个拥有丰富社会资本存量的社会意味着和谐稳定的秩序和良好的社会治理。”社区社会资本体现在社区居民对自己所生活的社区高度的认同和参与，以及社区居民之间高度的信任上。将社区社会资本有机融入到社区秩序的构建，有助于社区治理走上可持续发展道路。（作者系北京大学城市治理研究院副院长兼秘书长、中国社区发展协会智慧社区工作委员会主任）

原载2017年7月20日《中国社区报》

作者介绍

汪碧刚

　　博士，研究员，北京大学博士后，著名社会学者、社区治理专家，现任北京大学城市治理研究院副院长兼秘书长，北京智慧社区产业技术创新战略联盟理事长，中国社区发展协会常务理事、智慧社区工作委员会主任、专家委员会专家，国家智慧城市专家组成员。研究方向为社区治理、社区政治、智慧城市、城市治理，发表文章300余万字，其中《中西居住文化背景下的街区制比较研究》、《多元融合的社区共治模式创新研究— —以北京奥运村为例》、《社会组织是社区治理的有效载体》、《制度是社区治理最为重要的影响因素》、《持续推进社区治理现代化》、《以智慧社区建设为引领，推进国家治理现代化》等社区治理领域的学术论文20余篇，北京大学出版社出版的其学术专著《社区政治视野下的“一核多元”治理模式研究》引起社会较大反响。

　　第十一届全国青联委员，第十一届安徽省政协委员，第十三届青岛市政协委员，中国书法家协会会员，中国高科技产业化研究会理事。曾荣登2015年“北京社会好人榜”，2016年“首都市民学习之星”。