制度是社区治理最为重要的影响因素

　　伴随着社区自治的兴起，在社区的微观层面上，国家与社会彼此相遇、交织渗透而又微妙互动。社区研究从一开始在实践上就存在着是培育民主自治还是加强行政管理的张力，由此也形成了两种基本的研究路径。

　　一类研究从国家本位出发，认为政府通过自上而下的变革和规划推动国家和社会关系的变迁，社区建设是国家推行社会管理体制变革和强化行政权力对社会整合的结果。学者认为中国城市基层治理存在着高度的国家主导与控制，其关注于社区组织类似于国家-社会关系中的代理人角色。尽管20世纪90年代中期兴起的“社区建设”一直强调要实现社区管理和居委会的自治但实践证明，由于行政主导力量过大，加上制度性约束，“社区建设”的结果大多是国家权力在社区的渗透和居委会工作的进一步行政化。有的学者提到社会转型和社区建设运动背景下的中国城市社区，“是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的、自上而下建构起来的国家治理单元”。

　　另一类研究则关注转型社区中国家与社会关系的新动向，即合作交织而非对立分离的。此类研究最为典型的是以业委会和业主维权运动为主要研究对象，对业主维权运动中的主要影响因素、动力机制和关系网络、社会冲突、行动力和制度限制等方面进行了考察。研究认为，国家与社会关系处于重构之中，社区空间成为由国家和社会二元力量共同决定的具有市民社会性质的新公共空间，“一种既不是原来的行政架构，也不是完全的地方自治社会的混合属性的公共领域”。

　　笔者认为制度因素是社区治理最为重要的影响因素。当前，我国社区治理同时具有自上而下和自下而上的两重特性，这就犹如中国古代的乡绅一样，乡绅一方面扮演了国家代言人的角色，发挥着“上情下达”的功能，另一方面，乡绅又扮演了社会代言人的角色，发挥着“下情上达”的功能，因此，在中国的古代社会，乡绅是国家治理和社会治理的共同载体。社区治理自上而下和自下而上的两重特性表现在：从治理形式上来说，社区治理是国家治理在社会基层的一个重要载体，社区要根据国家意志来行动。从组织形式来说，社区治理又是一种自下而上的组织形态，社区需要充分考虑民众的需求，社区要根据社会意志来行动。可以说，制度障碍是当前制约社区治理功能有效发挥的最主要因素。根据制度障碍表现形式的不同，可以将制度障碍分为两种类型：第一种是显性制度障碍，所谓显性就是说大家一看就能看出其对社区治理有效发挥作用的阻碍；第二种是隐形制度障碍，所谓隐形就是说很难被大家发现其对社区治理有效发挥作用的阻碍。

　　为了更好地提升社区治理水平，必须要强化法律制度保障，也就是做好法律制度的顶层设计工作。如果说以前我们在探索社区治理时更多的是“摸着石头过河”，那么现在随着经济社会发展形势的日益复杂，靠“摸石头”已经过不了河了，因为我们已经由“浅水区”进入了“深水区”，此时，我们必须要“造桥”过河，也就是加强社区治理法律制度的顶层设计。对于社区治理来说，也就是要加强法律制度保障。法律制度保障的重要性是不言而喻的，如果把社区治理工作比喻成“一滴水”，我们如果把这滴水随意的放到地上，其结果必然是这滴水很快就会干涸，更不要说是让这滴水流动起来了。那么怎么样才能让这滴水能够流动起来呢？答案就是把这滴水放到“江河”里去，让这滴水在“江河”里顺流而下。对于社区治理来说，法律制度保障就是“江河”，只有构建完善的法律制度保障体系，社区治理才有可能充分发挥其作用。

　　在社区治理法律制度顶层设计过程中要处理好解构与建构的关系。社区治理法律制度顶层设计过程包含了两个方面的内容：一方面要将原先阻碍社区治理发挥作用的法律制度障碍解构掉，如果不将这一法律制度障碍扫除，社区治理就是“空谈”。在解构法律制度的过程中需要注意的是：要遵循“循序渐进”原则。因为，解构法律制度容易，建构法律制度难。不要急于解构制度，一下子把制度都解构掉，而是要遵循“循序渐进”原则，不要让制度体系出现“真空”地带。另一方面要建构起新的促进社区治理更好发挥作用的法律制度体系。在建构法律制度的过程中有两个方面是需要注意的：一是要遵循“精确制导”原则。法律制度并不在多，而在于精。很多时候我们会发现：我们并不缺乏法律制度，而是法律制度并没有发挥出其应有的作用，法律制度成为了一种“摆设”，并不能很好的解决问题。法律制度的设计是一项要求非常高的工作，要让法律制度设计更加精准化，这就犹如对导弹的要求一样，要求精确制导，否则法律制度的效用就会大打折扣。因此，必须要突出法律制度设计的精准性，明确法律制度体系中的每一个制度是为了解决什么问题，取消那些没有效用或者低效的法律制度。二是要遵循“制度协同”原则。每一项法律制度都有效并不意味着这些制度形成的制度体系整体是有效的，这里面还存在一个制度组合的问题。这就犹如对于一个团队来说，非常强调团队合作，因为团队合作非常好就能形成一加一大于二的效应，如果团队合作出现问题，一加一就会小于二，甚至等于零，更有甚者就效用会是一个负数。对于法律制度的顶层设计来说也是一样，不同的组合状态会有不同的结果，法律制度内部的优化组合对于制度体系能否形成合力是非常重要的。因此，在法律制度的顶层设计过程中，要非常注重法律制度之间的协同性。

【原载2016年12月26日《中国社区报》(中华人民共和国民政部主管)】